Conseil d'État, 1er mars 2023, n° 446826, Société Éolienne des Cosmos - Une autorité administrative peut-elle fonder une décision prise à l'égard d'un administré sur des motifs autonomes mais identiques à ceux de lignes directrices non publiées ?

Steven W.

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Conseil d'État, 1er mars 2023, n° 446826, Société Éolienne des Cosmos - Une autorité administrative peut-elle fonder une décision prise à l'égard d'un administré sur des motifs autonomes mais identiques à ceux de lignes directrices non publiées ?

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Thèmes abordés

Décision administrative, lignes directrices non publiées, critères d'appréciation, motifs autonomes, publication des actes, théorie de la connaissance acquise, permis de construire, équipements militaires, étude technique, Société Éolienne des Cosmos, arrêt Société Bouygues Telecom, principe de publication, défense nationale, actes administratifs, légalité, Haute juridiction, problème juridique, jurisprudence administrative, contentieux administratif

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Résumé du document

En l'espèce, en novembre 2009, le ministre de la Défense réalise une étude technique afin de définir les zones de protection et de coordination des radars de défense. Par la suite, la société Éoliennes des Cosmos dépose huit demandes de permis de construire d'éoliennes sur le territoire de trois communes auprès de la préfète du Pas-de-Calais. Elle demande aussi l'autorisation d'exploiter ces huit éoliennes. Le 30 janvier 2015, le ministre de la Défense émet un avis défavorable contre ces permis de construire, car les éoliennes seraient à proximité de radars. En gardant le silence, la préfète refuse implicitement les demandes de permis de construire, en vertu de l'avis du ministre. Puis, par arrêté du 25 janvier 2016, elle refuse la demande d'autorisation d'exploiter.

Sommaire

Pourquoi l'administration adopte-t-elle des lignes directrices ? Quel est l'objet des lignes directrices identifiées par la société requérante ?
Alors que la société requérante soutient que le ministre de la défense s'est appuyé sur des critères d'appréciation issus de lignes directrices, le Conseil d'État a plutôt tendance, lui, à parler de « critères d'appréciation issus d'une étude technique ». Qu'est-ce que cela vous inspire ?
Le Conseil d'État rappelle qu'« il appartient, en principe, à l'administration de publier au préalable les instructions et circulaires dont elle entend se prévaloir à l'égard de ses administrés ». À quoi et à qui sert ce principe ? Cet arrêt vous semble-t-il restreindre la portée de ce principe ?
L'administration se borne-t-elle ici à renvoyer aux critères d'appréciation issus des lignes directrices non publiées et identifiées par la société requérante ? Au regard de la solution rendue par le Conseil d'État, quel est l'intérêt pour l'administration de ne pas procéder ainsi mais de faire des critères d'appréciation issus de lignes directrices non publiées des motifs autonomes de sa décision ?
Quelle est la conséquence du silence gardé par la préfète du Pas-de-Calais ? En principe, quelle est la conséquence du silence gardé par l'administration sur une demande d'un administré ?

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Extraits

[...] En effet, en l'espèce, les critères impactent indirectement les administrés, puisque ces critères conditionnent la délivrance de permis de construire. Donc si c'étaient des lignes directrices, les recours à leur encontre auraient été possibles. 5° Quelle est la conséquence du silence gardé par la préfète du Pas-de-Calais ? En principe, quelle est la conséquence du silence gardé par l'administration sur une demande d'un administré ? En l'espèce, le silence gardé par la préfète du Pas-de-Calais vaut refus. C'est pourquoi les demandes de permis de construire de la société ont été implicitement rejetées. [...]

[...] En effet, le Conseil d'État affirme que les décisions ne sont pas illégales, alors qu'elles se fondent sur des motifs issus de lignes directrices non publiées. Or, cela ne devrait pas être possible, puisqu'ils n'existent juridiquement pas. Mais pour justifier cette position, les juges se fondent sur le fait que les motifs ont été repris explicitement dans l'avis du 30 janvier 2015, qui, lui, a été publié. Cette décision semble bien restreindre la portée du principe en protégeant l'administration, d'autant plus que les mêmes critères sont utilisés depuis 2010. [...]

[...] Ainsi, l'avis du ministre serait illégal et les décisions de la préfète devraient être annulées. Le Conseil d'État est alors amené à résoudre le problème juridique suivant : une autorité administrative peut-elle fonder une décision prise à l'égard d'un administré sur des motifs autonomes mais identiques à ceux de lignes directrices non publiées ? Pour répondre à cette question, le Conseil d'État rappelle qu'en vertu des articles L. 511-2 et L. 553-1 du Code de l'environnement, l'installation des éoliennes de plus de cinquante mètres de hauteur sont soumises à autorisation. [...]

[...] Dans l'arrêt étudié, le Conseil d'État parle de « critères d'appréciation issus d'une étude technique ». Par-là, la Haute juridiction semble ne pas reconnaître que ces critères sont issus d'une ligne directrice afin, peut-être, de justifier l'absence de publication. En effet, de ce fait, pour rendre son avis, le ministre ne se fonde plus sur une ligne directrice qui le contraint à prendre une décision particulière, mais sur les résultats d'une étude, qui ne le contraignent donc pas. Cela peut aussi permettre de protéger ces critères d'appréciation, car ils ont un impact indirect sur les administrés. [...]

[...] En effet, il y a plus d'une cinquantaine d'exceptions dans lesquelles le silence vaut refus. Et c'est le cas, comme en l'espèce, du silence vis-à-vis des demandes de délivrance de permis de construire. Le silence valant refus dans cette situation est par ailleurs logique. Si le silence sur la demande de délivrance d'un acte valait acceptation, l'administré ne recevrait tout de même pas son autorisation. Ainsi, aujourd'hui, le silence de l'administration vaut en principe acceptation pour l'inciter à répondre, mais ce principe présente de très nombreuses exceptions. [...]

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