Edouard Laferrière, au XIXe siècle, disait : "le propre de la puissance publique est de s'imposer à tous sans qu'on puisse réclamer d'elle aucune compensation". Certes, l'évolution de la pratique administrative contemporaine tend à atténuer quelque peu une telle affirmation, l'administration ayant de plus en plus recours à des procédés contractuels, en diverses matières. En effet, dans la pratique, l'administration peut avoir recours à une variété d'actes pour exécuter le service public, dont le contrat fait partie. Or, dans un cas (le contrat administratif), il y aura le consentement de deux parties, tandis que l'acte administratif unilatéral "s'impose" aux administrés et tiers de la seule volonté de l'administration. C'est là l'essence même du "privilège du préalable" : les décisions de l'administration sont dites exécutoires. Elles vont modifier l'état de droit pour le ou les destinataires, en leur créant des droits ou des obligations, sans avoir besoin de recourir à un juge, par exemple.
[...] Reste le problème des actes émanant de l'administration parlementaire. Longtemps considéré comme actes de gouvernement, le juge administratif a récemment admis un certain contrôle sur certains de ces actes (CE 1999 PRESIDENT DE L'ASSEMBLEE NATIONALE), s'immisçant ainsi dans le domaine législatif aux yeux de certains auteurs. La même problématique s'est posée au sujet des juridictions : Les organes judiciaires ne sont pas des autorités administratives au sens strict, bien que là encore, elles doivent faire fonctionner le service public de la justice. [...]
[...] Là encore, la situation varie grandement selon que l'on est en présence d'un service public à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial. C'est pourquoi, il faut en appeler au critère matériel là encore pour arriver à déterminer lesquels de ces actes sont administratifs ou de droit privé. Dans le premier cas (une personne publique gérant un service public à caractère administratif), il s'agira toujours d'actes administratifs, tandis que dans le second cas, seuls les actes pris pour l'organisation du service revêtiront ce caractère (CE 1957 JALENQUES DE LABEAU), les relations avec les usagers étant par principe soumises au droit privé (TC 1962 DAME BERTRAND). [...]
[...] La solution est différente lorsqu'il s'agit de la gestion d'un service public industriel et commercial, où du fait du principe de soumission des actes des personnes privées au droit privé, seuls certains actes seront considérés comme administratifs, pour les personnes privées (TC 15 JANVIER 1968 EPOUX BARBIER) Nous voyons donc qu'il n'est déjà pas aisé a priori de définir ce qu'est l'administration elle-même, ce qui déjà semble limiter la place du critère organique dans une définition claire de l'acte administratif unilatéral. En effet, un acte administratif unilatéral n'est pas toujours l'acte émanant d'une personne publique. [...]
[...] De nombreux auteurs parlent de l'acte administratif unilatéral comme d'une décision exécutoire, comme nous l'avons vu. Par conséquent, ces actes ne seront pas soumis au même régime et notamment ne feront pas l'objet d'un contrôle juridictionnel devant le juge administratif, du moins en principe. Il n'y a pas de critère particulier permettant de les distinguer, mais plutôt une liste d'actes, établie par la jurisprudence. Il s'agit d'abord des actes de gouvernement, dont la liste s'est grandement réduite depuis le XIXème siècle, des actes simplement indicatifs (sans valeur juridique), des actes préparatoires sauf s'ils revêtent certaines caractéristiques (CE 1993 ASSOCIATION DES ANCIENS ELEVES DE L'ENA), mais aussi des directives, considérées comme des mesures d'ordre intérieur et dont le juge ne connaîtra que par voie d'exception (CE 1970 CREDIT FONCIER DE France), ou encore des circulaires, particulièrement problématiques et qui peuvent être examinées par le juge si elles modifient l'état de droit selon certains critères (CE 2002 DUVIGNERES). [...]
[...] Les limites d'une définition de l'acte administratif unilatéral sur le seul sens organique Tout acte de l'administration n'est pas un acte administratif unilatéral : l'administration émet des actes dépourvus de nature juridique et dans certaines situations qui varient selon le type de personne, des actes de droit privé, l'identification de l'acte administratif unilatéral ne pourra alors se faire qu'à partir d'un critère matériel, au risque de détrôner le critère organique. A. L'existence d'autres types d'actes émis par l'administration Il faut en effet distinguer les actes de l'administration des actes administratifs. C'est là la principale limite du critère organique. Bien qu'émanant de l'Administration stricto sensu ou lato sensu, ces actes ne seront toutefois pas considérés comme des actes administratifs à part entière. [...]
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