Les circulaires administratives

Extraits

[...] L'extension du critère de l'impérativité dans son application : la légalité de la circulaire La décision Mme Duvignières propose une nouvelle hypothèse d'illégalité des circulaires : doit être censurée, la circulaire impérative qui réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure c'est-à- dire qui reprend dans ses dispositions un texte illégal. Bien que la circulaire se borne à répéter le texte illégal (sans rien ajouter au droit) et n'a par elle-même aucun effet juridique, le Conseil d'Etat considère qu'elle fait grief. C'est l'erreur de droit. Cette approche extensive de l'acte faisant grief est motivée par un souci d'efficacité : il s'agit de traiter le plus en amont possible le risque de contentieux engendré par l'application d'une circulaire réitérant une règle illégale. [...]

[...] Les circulaires dites règlementaires Les circulaires étaient dites règlementaires quand elles ajoutaient à la règlementation en vigueur des normes juridiques nouvelles. Comme il s'agissait de véritables règlements, dans la mesure où elles créent de nouvelles normes à portée générale et impersonnelle, les administrés pouvaient s'en prévaloir et les attaquer par le biais d'un recours pour excès de pouvoir. On trouve donc pour premier exemple l'arrêt Institution Notre-Dame du Kreisker où le ministre de l'Education nationale ne se borne pas à rappeler ou à interpréter les dispositions de la loi du 15 mars 1850 sur les demandes de subvention formées par les écoles secondaires privées, mais crée des procédures et des conditions non prévues par la loi de 1850. [...]

[...] Les circulaires administratives Au moyen des circulaires et instructions de service, tout supérieur hiérarchique dispose de la possibilité, dans le système administratif français, de donner à ses subordonnés les indications nécessaires pour l'organisation ou le fonctionnement d'un service public. Mais replaçons tout d'abord les circulaires administratives parmi l'ensemble des normes administratives. Parmi tous les actes de l'administration, il existe une summa divisio entre actes administratifs unilatéraux et actes plurilatéraux (ou contrats administratifs). Au sein des actes unilatéraux on distingue d'une part les décisions et d'autre part les actes non décisoires. Parmi les actes non décisoires, il faut notamment distinguer les circulaires et les directives. [...]

[...] En effet, alors qu'ils ne sont pas titulaires du pouvoir règlementaire (sauf délégation expresse et sauf le cas des mesures réglementaires destinées au bon fonctionnement de leur services), les ministres mais pas exclusivement, avaient et ont toujours tendance à vouloir ajouter des normes nouvelles aux lois et règlements. Les limites d'une distinction trop théorique : la difficulté d'appréciation pour le juge La mise en œuvre de cette distinction théorique a soulevé des difficultés et à abouti à des contrariétés de jurisprudence. En effet, il n'est pas facile pour le juge d'utiliser un critère unique lui permettant de déterminer si une circulaire présente ou non un caractère règlementaire. [...]

[...] La difficulté pour le juge sera d'apprécier le caractère impératif de la circulaire ou du moins de certaines de ses dispositions. C'est alors la recherche de l'intention de l'auteur de la circulaire qui devrait permettre d'établir si celui-ci a souhaité lui conférer ou non ce caractère. Par exemple : CE 12 février 2003, Syndicat Lutte pénitentiaire : le Conseil d'Etat reconnaît le caractère impératif de la circulaire du directeur de l'administration pénitentiaire relative à la déconcentration des sanctions pour les surveillants, dans la mesure où elle ne se contente pas de commenter un arrêté du ministre de la justice mais impose une procédure. [...]