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Le droit d'amendement en matière budgétaire - plan détaillé

Le droit d'amendement est le droit de soumettre au vote des assemblées parlementaires des modifications aux textes dont elles sont saisies, qu'il s'agisse de projets de loi (d'initiative gouvernementale), ou de propositions de loi (d'initiative parlementaire). Il peut être considéré comme un « prolongement » du droit d'initiative législative. Il trouve sa source dans le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution qui énonce que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ».

Vote du budget

Vote du budget

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, cet article précise que ce droit « s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ». Les caractères principaux du droit d'amendement sont de trois ordres :

- c'est un droit partagé entre le Gouvernement et les parlementaires ;

- c'est un droit individuel ou collectif (contrairement aux questions, par exemple, les amendements peuvent être co-signés) ;

- c'est un droit illimité (sous réserve des restrictions présentées ci-après), ce qui peut en faire un moyen d'obstruction.

Il s'agit d'un droit encadré par la Constitution, dans l'esprit du parlementarisme rationalisé qui a présidé à son élaboration.


I) Un droit d'amendement limité

L'article 40 de la Constitution précise que les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.

La rédaction employée permet de présenter un amendement diminuant une ressource publique, sous réserve qu'il soit gagé par l'augmentation d'une autre ressource publique ; en revanche, elle proscrit toute compensation dans le domaine des charges publiques.

La jurisprudence constitutionnelle a précisé la portée de l'irrecevabilité financière. Elle a ainsi décidé qu'elle s'appliquait non seulement aux dépenses de l'État mais aussi à celles des autres personnes publiques et que l'incidence des mesures proposées se jugeait par rapport au texte examiné ou au droit existant, s'il est plus favorable.


II) La procédure de contrôle des irrecevabilités financières

On aura beau lire la Constitution ou la LOLF (loi organique relative aux lois de finances), on ne trouve rien sur cette procédure qui est interne aux assemblées ; les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat constituent les textes qui apportent des précisions (l'article 89 du règlement de l'Assemblée nationale, et, l'article 45 du règlement du Sénat), même si ces dernières années les différences entre les règlements se sont atténuées à la demande du Conseil constitutionnel.

En premier ressort, le contrôle des irrecevabilités relève de la compétence des assemblées, sorte de contrôle a priori, de préalable parlementaire ; le Conseil constitutionnel ne se prononcera que si il y a eu ce préalable, à défaut il refusera de se prononcer. Assez vite, le Conseil constitutionnel a admis ce contrôle dans une jurisprudence de 1975, mais il est vrai que pour effectuer ce contrôle, il exige que le contrôle ait eu préalablement lieu au sein des assemblées (décision de 2003).


A. La procédure de contrôle des irrecevabilités financières à l'assemblée nationale

Nous avons une procédure précisée par l'article 89 du règlement de l'Assemblée nationale, mais aussi par de la coutume, il y a de la part des assemblées la volonté de publier le fruit de leurs travaux en matière de contrôle des irrecevabilités, publication d'un rapport sous chaque législature en moyenne. Il fait état des différentes prises de position que la commission des finances a eu sur les irrecevabilités financières. L'intérêt de ce rapport est de pouvoir déterminer à l'avance quelle serait la position du président de la commission des finances. Pa ailleurs, il est impossible de parler de jurisprudence car ce n'est pas une juridiction.

La procédure applicable aux amendements : on a une procédure largement informatisée pour le dépôt des amendements, il y a une sorte de filtre automatique qui va s'effectuer pour les cas les plus élémentaires d'irrecevabilités mais pour les cas les plus difficiles et/ou discutables, le service transmet l'amendement à la commission des finances. Un membre va devoir se prononcer même si la décision relève du président de la commission des finances (procédure prévue à l'article 89, alinéa 3, du règlement de l'Assemblée nationale pour les amendements déposés en séance).

Quand l'amendement arrive dans la liste de discussion, il peut y avoir opposition au titre de l'irrecevabilité financière, faculté aux membres du gouvernement ou à tout député, mais cela est de plus en plus rare que ce soit soulevé en séance du fait du filtre effectué en amont.

C'est à ce titre que le rapport est intéressant car il fait état des prises de position de la commission et est le fruit de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et cela permet in fine aux praticiens de se positionner quand il y a une question sensible.


B. La procédure de contrôle au Sénat

On retrouve un processus assez similaire devant le Sénat. Les règles relatives à cette procédure sont retrouvées à l'article 45 du règlement du Sénat. Là encore, on retrouve le fruit des résultats des travaux de la commission dans un rapport (un de 2014 de Marini). Pendant longtemps, la procédure qui était contraignante à l'Assemblée nationale, ne l'était pas au Sénat car premièrement les sénateurs n'aiment pas faire comme les députés, ils souhaitaient une certaine souplesse donc cela nécessitait qu'il y ait en séance un membre de la commission des finances désigné pour assurer. Il y avait une sorte de feuille de présence alternative et où la commission appelait les membres de sa commission de manière alternée.

Toutefois, las de cette situation, le Conseil constitutionnel, même s'il a montré une jurisprudence assez souple, a opéré un revirement assez sévère dans sa décision de 2006 pour inciter le sénat à moderniser sa procédure de contrôle des irrecevabilités financières, ce qu'il a fait dès 2007 : il y a dorénavant un contrôle de recevabilité préalable dès le stade du dépôt.

On a désormais deux procédures qui sont à peu près similaires.