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Les sources de la légalité administrative

Le principe de légalité est le nécessaire respect par l'administration du droit, mais se pose la question des sources qui composent le droit administratif. Il y a eu une réelle évolution historique des sources du droit administratif, avec un élargissement progressif réalisé par le juge administratif et plus précisément le Conseil d'État.

Les sources de la légalité administrative

Credit photo : Unsplash Chivalry Creative

À l'origine, la principale source du droit administratif était l'acte administratif, il s'agissait simplement de soumettre les autorités administratives inférieures aux autorités administratives supérieures. Assez rapidement, ce principe de légalité s'est étendu aux lois, ensuite les lacunes de la loi ont été comblées par les principes généraux du droit (PGD) créés par le Conseil d'État lui-même. Puis progressivement, les normes constitutionnelles et conventionnelles ont été intégrées comme source du droit administratif.

I - Les sources constitutionnelles
II - Les normes internationales
III - Les normes législatives et réglementaires
IV - Les normes jurisprudentielles

Il s'agit ici du bloc de constitutionnalité, composé de la norme suprême, la Constitution, mais également des normes constitutionnelles.


La Constitution

La Constitution comporte peu de dispositions relatives au droit administratif, il y a notamment l'article 34 et l'article 37 qui posent la distinction du domaine de la loi et du règlement. L'article 1er pose le principe d'égalité devant la loi, l'article 34 et l'article 72 pose le principe de libre administration des collectivités territoriales. Or ces dispositions, très peu concernent le droit administratif.


Le Préambule de la Constitution de 1958

Ce préambule est plus riche que la Constitution, car il se réfère à une série de textes comme le préambule de la Constitution de 1946, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la Charte de l'environnement, etc.
La valeur constitutionnelle a d'abord été reconnue au préambule de 1946 avec l'arrêt Dehaene du Conseil d'État de 1950. Le Conseil d'État reconnait sa valeur en l'utilisant pour trancher le litige de fond. Pour le préambule de 1958, la solution Dehaene s'est étendue avec l'arrêt Société Eky, du Conseil d'État en 1960, il s'agit d'une extension de la jurisprudence Dehaene, confirmée par la décision du Conseil constitutionnel sur la liberté d'association en 1971. Il s'agit de l'acte fondateur du bloc de constitutionnalité, car le Conseil constitution va opérer le contrôle de la loi au regard des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.


La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 26 août 1789

Avant 1958, la valeur juridique de la DDHC était incertaine. La consécration de sa valeur constitutionnelle est fondamentale en droit administratif, car elle va être un instrument de soumission de l'administration au droit. L'arrêt Koen, du Conseil d'État en 1995, met en lumière l'utilisation des articles de la DDHC.


Le préambule de la Constitution de 1946

Ce préambule comporte toute une série de principes politiques, économiques et sociaux au sein desquels on retrouve le droit d'asile, le principe d'égalité des sexes, le droit de grève, la liberté syndicale, etc.
Il est ensuite composé des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR), qui sont les principes issus de lois républicaines antérieures à 1946. Ces PFRLR représentent une véritable catégorie juridique de normes à valeurs constitutionnelles. Ils sont consacrés par le juge lui-même. Il s'agit par exemple de l'interdiction de l'extradition dans un but politique, PFRLR posé par le Conseil d'État dans l'arrêt Koné de 1996.
De nombreux PFRLR ont été consacré comme la liberté d'association, la liberté individuelle, la liberté de conscience, etc.


La Charte de l'environnement

La Charte de l'environnement est entrée en vigueur le 1er mars 2005. Elle consacre une série de droits en matière environnementale ainsi que des devoirs comme le principe de précaution, l'obligation de réparation des dommages et intérêts, etc.
La valeur constitution de cette charte a été reconnue par le Conseil d'État dans l'arrêt Commune d'Annecy et par le Conseil constitutionnel dans l'arrêt Loi relative aux OGM de 2008.


II - Les normes internationales

Il s'agit d'une source importante en droit administratif, composée de traités et d'accords, auxquelles il faut ajouter le droit dérivé, c'est-à-dire le droit produit par les organisations internationales.


Le bloc de conventionnalité

Le bloc de conventionnalité recouvre l'ensemble des normes européennes et internationales, c'est-à-dire les traités, les conventions et les accords qui constituent le droit international originaire.

À côté de ce droit international originaire, il y a le droit international dérivé. Il est composé des actes émanant des organisations internationales, ils n'émanent pas directement d'un accord entre les États, mais sont générés par les organisations internationales.
Il y a ensuite les principes fondamentaux du droit international, il s'agit des règles non écrites du droit international public comme la coutume, les principes généraux du droit international, des principes généraux du droit de l'Union européenne, etc.
Et puis, il y a une série de normes qui concernent les droits et libertés fondamentaux comme la Convention européenne des droits de l'Homme, le pacte des Nations unies, la convention internationale des droits de l'enfant, etc.


III - Les normes législatives et réglementaires

Les lois

Ce sont des actes votés par le Parlement, qui posent des mesures générales et impersonnelles à caractère permanent. Il s'agit des lois ordinaires, des lois organiques, mais aussi des lois référendaires, des lois de finances, des lois de programmation, etc.
Le juge administratif veille à l'application de la loi et applique la loi, il va contrôler l'entrée en vigueur de la loi ainsi que son maintien en vigueur.


Les règlements

Ce sont des actes administratifs unilatéraux à portée générale et impersonnelle. Il ressemble par conséquent beaucoup à la loi, la différence est l'auteur de l'acte, pour les lois il s'agit du législateur, à contrario pour les règlements il s'agit de l'autorité réglementaire.


IV - Les normes jurisprudentielles

Les règles jurisprudentielles

Le juge, en principe, ne crée pas de règles, il les applique.
Cependant, le juge administratif ne disposait pas de textes, de normes pour pouvoir résoudre les litiges. Pour éviter un déni de justice, le juge administratif a été contraint de créer lui-même des règles, il s'agit des règles jurisprudentielles.
Il peut s'inspirer d'un texte ou alors les créer lui-même il s'agit alors d'une création ex nihilo. Ces règles peuvent également se dégager au fil des espèces.


Les principes généraux du droit (PGD)

Ce sont des règles jurisprudentielles posées essentiellement par le Conseil d'État, ce sont des normes de références. L'arrêt Aramu du Conseil d'État en 1945 est la première utilisation de la catégorie juridique des PGD.
Les PGD sont des principes non écrits, découverts par le juge administratif. Le juge peut s'inspirer d'un certain nombre de sources pour les consacrer.
Exceptionnellement, les PGD ont pu être consacrés contra legem, notamment avec l'arrêt du Conseil d'État de 1950, Dame Lamotte, qui consacre comme PGD, le fait qu'un recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte contre tout acte administratif.
Les PGD ont valeur infra législative et supra décrétale, c'est-à-dire qu'ils se situent en dessous de la loi, mais au-dessus des règlements.