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Les commissions permanentes et le débat législatif

Alors que les élections législatives approchent, il apparait intéressant d'évoquer le rôle tenu par les commissions permanentes dans le cadre du débat législatif, les députés ayant notamment pour mission de voter la loi.

Les commissions permanentes et le débat législatif

Credit Photo : Assemblée-nationale

En quoi consiste la mission des commissions permanentes à l’Assemblée nationale ?


Les compétences étendues des commissions permanentes

Le pouvoir constituant de 1958 avait décidé d’instaurer un parlementarisme rationalisé et ainsi souhaité limiter l’influence de ces commissions. Pour preuve, 6 commissions étaient prévues par le texte constitutionnel contre 18 sous la république précédente. Toutefois force est de constater que la pratique permit une évolution notable. C’est la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui en augmenta le nombre : huit commissions permanentes existent maintenant, et, l’article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale en fixe à la fois la dénomination respective et les compétences propres. La règle imposant que chaque député ne soit valablement membre que d’une telle commission a survécu à cette évolution.
L’Assemblée nationale procède à la nomination des membres des commissions permanentes sur proposition des présidents des groupes politiques ainsi que sur la base de leur représentation proportionnelle. Chacune d’entre elles procédera ensuite à la désignation d’un bureau spécifique afin de la diriger. Notons ici que l’organisation interne dudit bureau doit s’appliquer à refléter la configuration et les tendances politiques de cette Assemblée.
Chaque commission permanente bénéficie spécifiquement de deux équipes composées de fonctionnaires, la première consacrée au travail législatif propre à la commission, l’autre dévolue au travail de contrôle ainsi qu’aux études législatives que la commission réalise. Chacune dispose de moyens financiers à même de régler les frais inhérents à leurs missions.  
Ces missions et activités se sont considérablement accrues alors qu’elles doivent respecter une condition de taille : le temps, plus précisément le respect de l’ordre du jour. La révision constitutionnelle de 2008 est, entre autres, survenue afin d’atténuer cette exigence en prévoyant le respect d’un délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen, en première lecture, devant la première assemblée saisie (délai porté à quatre semaines devant la seconde assemblée saisie). Le respect de ce délai doit permettre à chaque commission de bénéficier du temps nécessaire pour organiser des réunions de travail, et des auditions du/des ministres concernés et présentant le projet de loi. Néanmoins ces mêmes délais sont inopérants à l’égard de certains projets de loi, voire lorsque le Gouvernement décide d’engager la procédure accélérée.


Comment sont saisies les commissions ?

Au début de la Ve République les commissions spéciales examinaient les textes au détriment des commissions permanentes et ce, afin d’en amoindrir l’influence. La révision constitutionnelle de 2008 a remanié les dispositions de l’article 43 de la Constitution et prévu un nouveau principe : le texte (projet ou proposition de loi) est renvoyé à une commission permanente (le renvoi à une commission spéciale étant devenu l’exception). La pratique à l’Assemblée nationale a démontré que quasiment tous les projets de lois sont renvoyés à une commission permanente.
Quid des commissions saisies pour avis ? Il existe quasiment aucun conflit de compétences entre commissions et cette situation peut s’expliquer par la procédure de saisine pour avis permettant à chacune de se prononcer sur le texte renvoyé au fond à une autre commission. Toutefois cette saisine pour avis demeure peu pratiquée puisque cela constitue une somme de travail supplémentaire pour la commission et pour un résultat final somme toute peu révélateur d’importance.


Commissions permanentes et processus législatif

Depuis la révision constitutionnelle de 2008 et la réécriture de l’article 42 de la Constitution, en séance, la discussion des textes s’appuie sur celui adopté par la commission permanente qui en a été saisie au fond. Ces nouvelles règles ont modifié les bases de discussion en séance et en ont accru leur rôle dans le processus législatif. En effet les amendements approuvés par la commission saisie au fond sont inscrits dans le texte ensuite discuté en séance. Il n’est alors plus nécessaire de les présenter, les discuter et enfin de les adopter en séance. D’où un changement de paradigme : la discussion est inversée, et sous ce rapport, le Gouvernement ne peut plus maitriser la base de la discussion en séance comme avant cette révision. Ce principe ne s’applique cependant pas eu égard aux projets de loi de finance, de financement de la sécurité sociale et des projets de révision constitutionnelle (cf. article 42, al. 2, Constitution).
Concernant chaque projet ou proposition de loi, la commission permanente compétente nommera un rapporteur qui a pour mission de rédiger un rapport et de présenter des amendements. Ce rapport est ensuite examiné par la commission. Cet examen est par principe initié par une discussion générale ou par l’audition du/des ministres concernés. L’examen du texte est ensuite effectué, article par article ainsi que l’examen de tous les amendements potentiels. Les concernant, le président de la commission doit s’assurer qu’ils sont bien conformes à l’article 40 de la Constitution qui traite de la recevabilité financière. Lors de cet examen du texte et concernant les projets de loi, il est tout à fait possible que le Gouvernement y assiste. D’ailleurs certains ministres y participent activement tandis que d’autres choisissent de ne participer que s’ils sont effectivement sollicités pour donner leur avis.
Cet examen s’achève par un vote sur l’entièreté du texte (le rapport de la commission compétente se prononce sur l’adoption du texte avec amendements, voire adoption conforme au projet ou à la proposition de loi, voire encore à un rejet du texte concerné). Le rapport se voit également annexé le texte adopté par la commission permanente compétente et sur la base duquel le débat en séance publique s’ouvrira. Finalement à l’occasion de cette séance, son président et son rapporteur représentent la commission, et ces derniers interviennent avant que la discussion générale ne débute. Le rapporteur doit d’ailleurs défendre les positions tenues par la commission permanente à l’occasion de son exposé ainsi qu’exprimer la position de cette dernière relativement à tous les amendements votés.


Références
https://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/les-organes-de-l-assemblee-nationale/les-commissions-permanentes
https://www.assemblee-nationale.fr/13/commissions/commissions-index.asp
https://www.vie-publique.fr/fiches/19499-quest-ce-quune-commission-parlementaire