Les fondements du principe
CE, 7 août 1909, Winkell, n° 37317
Un conducteur de perforeuses des postes et Télégraphes a été révoqué par un arrêté rendu 15 mai 1909 à la suite du mouvement de grève de mai 1909. Il demande alors au CE l’annulation de cette décision pour excès de pouvoir. Le litige porte donc directement sur la légalité d’une révocation prononcée à raison d’une participation à une grève dans le service public. Le CE juge que la grève, licite dans les rapports de droit privé, constitue au contraire, lorsqu’elle résulte d’un refus concerté du service par des fonctionnaires, un acte illicite. Le fonctionnaire a renoncé, par l’acceptation de l’emploi public, aux facultés incompatibles avec une « continuité essentielle à la vie nationale ». Cette solution n’est plus le principe aujourd’hui.
CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, n° 59928
Une compagnie concessionnaire d’éclairage au gaz de Bordeaux demandait que la ville supporte l’aggravation de ses charges, provoquée par la hausse considérable du prix du charbon en temps de guerre. Le CE rappelle d’abord que le concessionnaire doit exécuter le service aux conditions du contrat. Cependant, et face à des circonstances extracontractuelles exceptionnelles, le CE admet que l’exécution doit être poursuivie avec compensation partielle. Il renvoie donc l’affaire devant le conseil de préfecture pour fixer l’indemnité permettant à la compagnie de continuer le service. Cette solution fonde la théorie de l’imprévision. La continuité ne s’entend pas seulement contre les agents grévistes : elle joue aussi dans la sphère contractuelle. Le droit administratif préfère adapter l’économie du contrat plutôt que de rompre la continuité du service. La continuité devient ainsi une justification de mécanismes correcteurs du contrat administratif.
- Commentaire d'arrêt : CE, 30 mars 1916 - L'exécution des contrats administratifs face à des circonstances imprévues
La conciliation avec le droit de grève
CE, Ass., 7 juillet 1950, Dehaene, n° 1645
M. Dehaene, chef de bureau à la préfecture d’Indre-et-Loire, avait été suspendu puis blâmé à raison de sa participation à une grève interdite aux agents d’autorité. Il saisit le Conseil d’État pour faire annuler ces mesures, en invoquant le droit de grève reconnu par le Préambule de 1946. Le Conseil constate d’ailleurs que la suspension avait été retirée avant l’instance et ne statue plus que sur le blâme.
Le CE énonce que le Préambule de 1946 invite le législateur à concilier défense des intérêts professionnels et sauvegarde de l’intérêt général. En l’absence de législation complète, il appartient aux chefs de service de réglementer l’exercice du droit de grève pour assurer cette conciliation avec la continuité du service public. On passe donc d’une interdiction absolue à une réglementation administrative contrôlée par le juge. Dehaene est l’arrêt central de la matière. Il corrige Winkell, annonce les solutions de la RTF et de l’ORTF en 1966 et 1968, puis inspire directement la décision constitutionnelle de 1979, laquelle élèvera la continuité du service public au rang de principe de valeur constitutionnelle.
CE, Ass., 4 février 1966, Syndicat unifié des techniciens de la RTF, n° 63050 ; 63181
Le contentieux portait sur des instructions du ministre de l’Information et une circulaire du directeur général de la RTF fixant le service minimum en cas de grève. Les requérants demandaient l’annulation de ces mesures.
Le CE juge que la loi du 31 juillet 1963 ne constitue pas une réglementation d’ensemble du droit de grève. Le Gouvernement conserve donc, sur les points qu’elle ne règle pas, le pouvoir de fixer les limitations nécessaires au bon fonctionnement du service. Il admet ainsi l’obligation de diffuser un journal télévisé à 20 heures, une mire électronique et, si besoin, des éditions spéciales, mais censure l’obligation de diffuser des films en soirée, qui excédait le service minimum.
Cet arrêt est décisif parce qu’il introduit déjà un raisonnement de proportionnalité matérielle : tout n’est pas couvert par l’idée de continuité. Certains éléments sont indispensables ; d’autres relèvent du service normal et ne peuvent être imposés. Il prépare directement la solution ORTF de 1968.
CE, Sect., 13 juillet 1968, Syndicat unifié des techniciens de l’ORTF
Un syndicat et plusieurs agents demandaient l’annulation pour excès de pouvoir d’une note de service du directeur général de l’ORTF du 13 mai 1966, relative au service minimum à assurer en cas de grève.
Le litige concerne donc la légalité d’un dispositif administratif concret de continuité dans l’audiovisuel public. Le Conseil d’État reprend la logique de Dehaene et admet que le secrétaire d’État à l’information, chargé de veiller aux obligations découlant du caractère de service public de l’office, pouvait légalement prévoir certaines obligations destinées à garantir « la continuité des éléments du service essentiels aux nécessités de l’ordre public », notamment un minimum d’information et des restrictions pour les personnels de direction et d’encadrement. L’arrêt précise que la continuité n’impose pas la préservation intégrale du service, mais seulement celle de ses éléments essentiels. Il prolonge la RTF de 1966 et annonce, sur le terrain constitutionnel, la décision du Conseil constitutionnel de 1979.
Cons. const., déc. n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision
Le Conseil constitutionnel était saisi de la loi modifiant les dispositions de la loi du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail. Il ne s’agit donc pas d’un arrêt, mais d’une décision absolument incontournable pour comprendre la matière.
Le Conseil juge que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu’il a des limites, et que le législateur peut lui apporter les restrictions nécessaires pour assurer la continuité du service public, laquelle a, elle aussi, valeur constitutionnelle. La conciliation posée par Dehaene est ici constitutionnalisée.
La décision de 1979 constitue le point d’ancrage constitutionnel de toute la jurisprudence ultérieure : transports terrestres, audiovisuel public, enseignement, énergie. Elle ne remplace pas Dehaene ; elle lui donne une assise supérieure et confirme que la continuité n’est pas une simple commodité administrative, mais un principe constitutionnel.
Le service minimum et les limitations sectorielles
CE, 8 mars 2006, Onesto et autres, n° 278999
Plusieurs requérants demandaient l’annulation de la décision par laquelle la présidente-directrice générale de la RATP avait refusé d’instaurer un service minimum et de modifier, à cette fin, le règlement du personnel en tant qu’il ne prévoyait pas de réglementation du droit de grève. Le recours était donc dirigé contre un refus d’édicter une réglementation permanente du droit de grève.
Le CE admet que les autorités de la RATP ont la charge d’assurer l’effectivité du principe de continuité du service public des transports collectifs et de prendre les mesures nécessaires à cette fin. Mais il précise aussitôt qu’il ne résulte pas de ce principe qu’elles seraient tenues d’édicter à tout moment une réglementation du droit de grève. Les dispositifs d’alarme sociale et les pouvoirs de réquisition de l’État pouvaient suffire.
L’arrêt fixe une limite importante : la continuité est un principe exigeant, mais elle ne commande pas automatiquement un service minimum permanent. Il complète Dehaene en déplaçant la question : non plus la possibilité de restreindre la grève, mais le point de savoir s’il existe une obligation générale d’organiser préventivement ces restrictions. Le Conseil répond par la négative.
CE, 11 juin 2010, Syndicat Sud RATP, n° 333262
Le syndicat SUD RATP demandait l’annulation d’une instruction générale d’octobre 2009 fixant les modalités de participation à la grève. Le contentieux portait sur l’articulation entre la loi du 31 juillet 1963, la loi du 21 août 2007 sur les transports terrestres réguliers de voyageurs, et le pouvoir résiduel de l’autorité gestionnaire du service.
Le Conseil d’État juge que ni les dispositions du Code du travail issues de 1963 ni la loi de 2007 ne constituent une réglementation complète du droit de grève. Il en déduit que la RATP pouvait imposer aux agents qui entendent rejoindre une grève de l’annoncer au moins quarante-huit heures avant la prise de service qu’ils n’entendent pas assurer.
Cet arrêt prolonge Dehaene dans un cadre législatif plus dense : même lorsque le législateur est intervenu, il peut subsister un espace réglementaire pour organiser le service, dès lors que la loi n’a pas tout réglé. Il sera lui-même prolongé par la décision Ville de Paris de 2016, qui affine encore le contrôle de proportionnalité.
CE, 6 juillet 2016, Syndicat CGT des cadres et techniciens parisiens des services publics territoriaux c/ Ville de Paris, n° 390031
Plusieurs syndicats avaient saisi le juge des référés pour suspendre une note de service du secrétaire général de la Ville de Paris du 23 mars 2015, applicable aux agents des équipements sportifs. Le Conseil d’État statue sur pourvoi contre l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris.
La décision distingue deux types de limitations. D’une part, l’obligation pour l’agent d’exercer son droit de grève dès sa prise de service peut être admise. D’autre part, l’interdiction de rejoindre ultérieurement un mouvement de grève déjà engagé est regardée comme illégale. En référé, le Conseil isole donc ce qui relève d’une organisation nécessaire du service et ce qui constitue une atteinte excessive au droit de grève.
L’intérêt majeur de l’arrêt est méthodologique : la continuité n’autorise plus des limitations globales et indifférenciées ; elle justifie seulement celles qui sont strictement nécessaires au fonctionnement du service. La logique est la même que dans la RTF de 1966 : continuité oui, maintien du service normal non.
Les prolongements contemporains - CE, Ass., 12 avril 2013, Fédération Force ouvrière Énergie et Mines et autres, n°s 329570 et a.
Plusieurs fédérations demandaient l’annulation de décisions prises le 15 juin 2009 par des dirigeants d’EDF, notamment pour imposer la disponibilité de certaines tranches nucléaires et réquisitionner des salariés chargés des opérations d’arrêt de tranches. Le litige naît donc dans un secteur stratégique, celui de l’électricité nucléaire.
Le CE reconnaît qu’EDF, société de droit privé, devait être regardée comme un organisme de droit privé responsable d’un service public répondant à un besoin essentiel du pays, les centrales nucléaires contribuant alors à hauteur de 80 % à la production d’électricité en France. Il en déduit que ses organes dirigeants sont compétents, sauf texte contraire, pour apporter des limitations au droit de grève. La jurisprudence Dehaene sort du cadre classique de l’administration stricto sensu et s’étend aux organismes privés chargés d’un service public. L’arrêt a depuis été repris pour d’autres opérateurs stratégiques, comme RTE en 2025. La continuité est donc devenue un principe opératoire dans les services publics externalisés ou sociétarisés.
