Un cavalier législatif : de quoi parle-t-on ?
C’est à l’occasion de cette publication que le député du Rassemblement national a considéré que l’amendement en cause, prochainement inséré dans le budget de la Sécurité sociale par le Gouvernement de Sébastien Lecornu, et intéressant la suspension de la réforme des retraites, n’aurait d’autre finalité que d’être censuré par les Sages du Conseil constitutionnel. Il apparait intéressant, immédiatement, de souligner le fait que cette issue semble peu plausible à l’heure actuelle.
Le député évoque la notion de « cavalier législatif ». Se pose alors la question de savoir à quoi renvoie cette notion en droit ? Pour en comprendre les tenants et les aboutissants, il est nécessaire de se reporter aux dispositions contenues au sein de l’article 45 de notre texte constitutionnel suprême, et plus exactement son alinéa premier. Ainsi, au sens de ces dispositions d’ordre constitutionnel, sera considéré comme étant « recevable en première lecture », « tout amendement [à une proposition ou à un projet de loi] » pour le cas où celui-ci « présente un lien, même indirect » avec le texte en cause. Dans l’hypothèse inverse, il s’agira donc d’un cavalier législatif qui ne saurait être accepté.
Les dispositions de cet article 45 de la Constitution ont, pour rappel, été modifiées par la réforme constitutionnelle intervenue en 2008 et dont le contenu avait été instauré par une décision rendue le 13 décembre 1985 par le Conseil constitutionnel lui-même (cf Cons. const., 13/12/1985, décision 85-198 DC). Cette décision, ensuite la réforme constitutionnelle, requièrent l’existence d’un lien entre un texte en discussion d’une part, et un amendement d’autre part.
Il est utile de relever le fait que, de jurisprudence constante, les Sages du Conseil constitutionnel procèdent à la censure immédiate et automatique des « cavaliers budgétaires » et des « cavaliers sociaux », les premiers intéressant une loi de finances, les seconds une loi de financement de la Sécurité sociale.
Quel est donc l’avenir de cet amendement si l’on en suit ces premières constatations ?
Pour répondre à cette question, il est nécessaire de relever le fait que la Sécurité sociale prend en charge des allocations vieillesse ; il est aussi à noter que la vieillesse revêt la nature d’une branche de la Sécurité sociale au même titre que quatre autres branches (à l’image du soutien à l’autonomie).
Plus spécifiquement, il revient à la CNAV (ou la caisse nationale d’assurance vieillesse) de gérer cette assurance au profit des travailleurs salariés. Au surplus, il conviendra de retenir que l’ensemble des lois de financement de la Sécurité sociale ont pour but de caractériser et de régler les conditions inhérentes à son équilibre financier : il en est donc de même concernant les retraites (et ce, dans les termes et les conditions qui sont décidés par une loi organique).
Même s’il est indéniable que des réformes ont pu être effectuées par le biais de lois ordinaires, la Première ministre, Elisabeth Borne, avait bien procédé par la voie d’une loi de financement rectificative de la Sécurité sociale pour mener à bien la réforme (cf loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la Sécurité sociale pour 2023). Il nous faut évoquer le fait que nombre de commentateurs et opposants politiques avaient à l’époque contesté cette option : pour eux, en effet, cette façon de faire était purement et simplement contraire à la Constitution. Qu’à cela ne tienne, Elisabeth Borne et des députés avaient décidé de saisir les juges du Conseil constitutionnel de cette problématique. Ces derniers ont considéré que même pour le cas où, en effet, ces dispositions inhérentes à la réforme des retraites auraient très bien pu être insérées dans le texte d’une loi ordinaire, le fait qu’elles soient insérées dans une loi de financement rectificative n’entraine pas de difficulté d’un point de vue de la conformité au texte constitutionnel suprême (cf Cons. const., 14/04/2023, décision 2023-849 DC).
Les juges du Conseil constitutionnel auraient cependant à procéder à la vérification du contenu de cette loi afin de s’assurer que celui-ci se rapporte en effet au Code de la Sécurité sociale, notamment aux dispositions des articles LO111-3 à LO111-3-18 dudit code.
Nous pouvons donc conclure sur le fait qu’il est tout à fait envisageable d’un point de vue juridique de considérer que ce qu’une loi de financement de la Sécurité sociale peut prévoir, il est totalement possible pour un amendement à cette dernière de disposer autrement (tout en respectant les dispositions susmentionnées du Code de la Sécurité sociale).
Cet amendement ne saurait donc être considéré comme étant constitutif d’un « cavalier législatif ».
