Qu’est-ce que la Commission européenne pour la démocratie par le droit ? 

La Commission européenne pour la démocratie par le droit (également dénommée la Commission de Venise) fut créée par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe au lendemain de la chute du mur de Berlin. L’objectif principal, à l’époque, était de venir en aide aux Etats du bloc soviétique pour que ces derniers puissent se pourvoir d’un système démocratique. Aujourd’hui, celle-ci vise à améliorer et protéger l’Etat de droit, ainsi que la démocratie ; elle vise aussi à analyser les questionnements qui entourent les institutions étatiques (qu’il s’agisse de leur organisation ou de leur développement). Cette commission est composée de magistrats, de juges constitutionnels ou de professionnels du droit et sont indépendants de leur Etat d’origine, même s’ils sont nommés par ces derniers. 


Pourquoi a-t-elle rendu un avis ? 

La Commission a été saisie en date du 28 avril 2023, par le président de la Commission de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, sur proposition d’un certain nombre de parlementaires français, concernant la possibilité attribuée au Gouvernement français de « forcer l’adoption d’un projet de loi sans vote à l’Assemblée nationale, sauf si celle-ci adopte une motion de censure ». La Commission, en d’autres termes, fut saisie sur les dispositions contenues au sein de l’article 49, al. 3, du texte constitutionnel français. Il nous faut cependant noter que cette saisine est intervenue dans un contexte véritablement particulier car elle constitue la suite de l’adoption de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour l’année 2023, portant réforme des retraites. 

La Commission a souhaité ne pas rendre d’avis alors que la polémique était encore brulante dans l’Hexagone. Un avis intérimaire a été toutefois rendu à l’été 2023 avant que son avis final ne soit rendu récemment. 

Quel est l’avis de la Commission sur la procédure prévue par l’article 49, al. 3, de la Constitution ?

Dans le cadre de cet avis, il est d’abord retenu que la procédure en cause fait partie du texte constitutionnel pour combler les difficultés rencontrées lors de la IVe République sur l’instabilité chronique du Gouvernement ; elle existe aussi afin de permettre à l’exécutif, en cas d’absence de majorité absolue, de pouvoir faire adopter des textes de loi, les plus importants. 

S’il est indéniable que les citoyens, sous le prisme de leurs représentants, doivent participer à l’élaboration de la loi, il existe toutefois des instruments qui autorisent le pouvoir exécutif à contraindre les parlementaires à approuver un texte concerné. La Commission relève que le cas français est particulier en ce qu’il permet qu’un texte soit adopté sans vote, sauf à imaginer qu’une motion de censure soit adoptée. Contrairement à la pratique sous la précédente république, qui poussait les gouvernements à démissionner, alors qu’ils n’y étaient pas contraints sur le plan constitutionnel, lorsque la chambre basse du Parlement rejetait un texte qui leur était soumis, et sur lequel une question de confiance leur avait été posée, l’article 49, al. 3, de la Constitution actuelle rattache l’adoption d’un texte concerné à la responsabilité du pouvoir exécutif, ce qui a pour objectif d’obliger les membres de la chambre basse. Autrement dit, les députés sont contraints de choisir entre le rejet du texte qui résulte sur sa démission, soit sur le maintien du gouvernement dans ses fonctions, ce qui passe par une adoption du texte sans vote exprès. 

L’avis retient que même si les députés ne votent pas expressément sur le texte, les membres de la chambre haute, c’est-à-dire du Sénat, participent pour leur part au vote ; que cette pratique ne s’applique qu’en séance publique, ce qui signifie que le texte en cause a fait l’objet préalable d’un examen ainsi que d’un vote par les membres de la commission compétente ; que finalement les dispositions constitutionnelles susmentionnées ne sont pas systématiquement entreprises dès la première lecture.

De ce fait, la Commission en déduit que le contrôle du Parlement, concernant le contenu du texte de loi en cause, n’est pas effacé mais réduit, et, que la procédure n’est pas considérée comme « contraire aux principes d’un Etat démocratique ».

Des craintes néanmoins formulées par cet avis

Il nous faut maintenant relever que la Commission de Venise émet des critiques, des craintes relativement à l’usage fait de ces dispositions constitutionnelles. En effet, celle-ci relève que le contrôle qui est opéré par le juge constitutionnel français à l’égard de cette procédure demeure circonscrit au respect de la procédure d’enclenchement de ces dispositions : ceci a donc pour résultat de limiter la garantie de primauté du pouvoir législatif. Elle considère que le Conseil constitutionnel français devrait examiner l’utilisation de cette procédure par le pouvoir exécutif par rapport aux principes de clarté du débat parlementaire mais aussi de sincérité de ce débat. Toutefois, le Conseil constitutionnel ne fait qu’appliquer le texte constitutionnel suprême : ceci revient à dire qu’une modification de la Constitution pourrait être mise en place (ceci semble difficile à imaginer dans les faits, tant du point de vue de la rigidité du texte, que de l’absence d’une réelle volonté politique à ce sujet…).  

Au-delà de ces constatations, il est en quelque sorte interpellant de voir que la Commission européenne pour la démocratie par le droit a été saisie de cette thématique d’autant plus que le pouvoir constituant est intervenu en 2008 afin de l’encadrer davantage…

Références

https://www.radiofrance.fr/franceinter/ingerence-significative-de-l-executif-le-conseil-de-l-europe-questionne-le-recours-a-l-article-49-3-2890192

https://www.lesechos.fr/politique-societe/gouvernement/le-conseil-de-leurope-fustige-lutilisation-du-493-par-le-gouvernement-1952188

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2025)025-f

https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-commission-de-venise-du-conseil-de-l-europe